La collaboration de Gaulle-Adenauer et le traité de l'Élysée
Le 22 janvier 1963, le général Charles de Gaulle et le chancelier Konrad Adenauer signent un traité de coopération franco-allemande dans le salon Murat du palais de l'Élysée. Comme le souligne Le Figaro dans son édition du 23 janvier 1963, « des décennies d'inimitiés, de haine, de guerre venaient de trouver un terme explicite1. » Ce traité marque la réconciliation entre les deux anciens « ennemis héréditaires ». Le traité de l'Élysée résulte pourtant d'un chemin politique parcouru par les deux pays de 1958 à 1963. Certains y voient le mythe fondateur de la réconciliation ; il constitue plutôt une césure au sein de processus historiques plus longs.
À la fin des années 1950, le rapprochement franco-allemand se heurte alors aux divergences politiques et aux inquiétudes suscitées par le retour en puissance de l’Allemagne de l’Ouest. Portée par le Wirtschaftswunder, le « miracle économique » de l'après-guerre, la République fédérale d'Allemagne s'affirme progressivement comme une grande puissance économique. Ce redressement contribue à transformer la perception de l'Allemagne en France, où son poids croissant suscite autant d'intérêt que de méfiance.
Le 1er juin 1958, de Gaulle revient au pouvoir. Adenauer s'en inquiète et écrit dans ses Mémoires : « J'étais rempli d'une grande inquiétude, car je craignais que la manière de penser de De Gaulle soit si fondamentalement différente de la mienne qu'une entente entre nous deux serait extrêmement difficile2. » En effet, le général réclamait encore en 1945 le démembrement de l'ancien Reich. De plus, deux conceptions de l'Europe s'affrontent : de Gaulle défend une Europe des patries, tandis qu'Adenauer se montre favorable à une Europe supranationale, liée aux États-Unis par la relation transatlantique.
Les craintes du chancelier s'atténuent toutefois à la suite de leur rencontre. En réalité, de Gaulle n'a pas d'autre option que de chercher une entente directe avec les Allemands, sans intermédiaires et sans institutions supranationales. Alfred Grosser résume ce retournement en une formule : En 1945, « pas d'ennemi sauf l'Allemagne » ; en 1958, « pas d'ami sauf l'Allemagne3. » De Gaulle accepte la réconciliation à deux conditions : l'Allemagne doit renoncer complètement à l'arme atomique et faire preuve d'une patience à toute épreuve sur la question de la réunification. Il ne considère donc toujours pas l'Allemagne comme l'égale de la France.
Ce rapprochement se concrétise par la signature du traité de l’Élysée, le 22 janvier 1963. Alors qu’un simple protocole était initialement prévu, de Gaulle propose de transformer cet accord en traité afin d’inscrire la coopération franco-allemande dans un cadre durable. Organisé en trois parties, Organisation, Programme et Dispositions finales, il prévoit des consultations régulières entre les gouvernements et définit plusieurs domaines de coopération : les affaires étrangères, la défense, l’éducation et la jeunesse.
Comment deux personnalités aux conceptions de l'Europe opposées parviennent-elles à sceller la réconciliation par un traité de coopération bilatérale, alors même que de Gaulle ne place pas la France et l'Allemagne au même niveau ? Adenauer et de Gaulle s'engagent d'abord sur la voie d'une union politique européenne. Après l'échec du second plan Fouchet, ils choisissent une coopération bilatérale. Le traité de l'Élysée institutionnalise enfin cette relation.
I. De Colombey-les-Deux-Églises aux plans Fouchet : vers l'« Union des États » voulue par de Gaulle (1958-1962)
Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, la construction européenne progresse grâce à l’action de promoteurs de l’intégration supranationale, notamment Jean Monnet, artisan de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA), ainsi qu’au soutien des États-Unis. John Foster Dulles, secrétaire d’État américain sous la présidence de Dwight D. Eisenhower, soutient lui aussi les initiatives en faveur de l’intégration européenne, notamment en matière de défense. Dans le contexte de la guerre froide, les États-Unis voient notamment dans cette intégration un moyen de renforcer l’unité et la sécurité de l’Europe occidentale face à l’Union soviétique. Cette dynamique constitue le contexte dans lequel de Gaulle et Adenauer cherchent à définir les bases de leur rapprochement à partir de 1958.
1. Après Colombey-les-Deux-Églises : la coopération pendant la crise de Berlin (1958-1960)
De 1958 à 1962, une union politique européenne se dessine. Le 14 septembre 1958, de Gaulle invite Adenauer dans sa maison familiale, la Boisserie, à Colombey-les-Deux-Églises. Ce geste est sans précédent entre les chefs d'État et de gouvernement des deux pays. Le Général y rappelle la nécessité d'une coopération entre la France et la République fédérale d’Allemagne (RFA) ainsi que sa volonté de poursuivre la construction européenne sur la base des traités de Rome. Les deux hommes n'abordent pas pour autant les sujets cruciaux, comme le nucléaire ou la frontière Oder-Neisse. Cette première rencontre ouvre une période de consultations régulières : de Gaulle et Adenauer se rencontrent à quinze reprises entre 1958 et 1962. Le rapprochement franco-allemand s’inscrit néanmoins dans un jeu triangulaire entre Paris, Bonn et Washington, les relations avec les États-Unis demeurant déterminantes pour les deux pays.
La crise de Berlin, de 1958 à 1960, favorise particulièrement le rapprochement entre la France et la RFA. Face aux pressions soviétiques, de Gaulle apporte son soutien à Adenauer et défend une position ferme, tandis que les divergences entre les Alliés occidentaux sur la réponse à apporter à Khrouchtchev renforcent l’importance de la coopération franco-allemande au détriment d’une ostpolitik . Cette crise permet à la France de se montrer solidaire de la RFA. Par l'« ultimatum de Khrouchtchev », l'Union soviétique exige des Occidentaux un règlement du statut de Berlin dans un délai de six mois. Harold Macmillan, Premier ministre britannique, et Dwight D. Eisenhower, président des États-Unis, sont prêts à un compromis. De Gaulle, lui, se rend à Bad Kreuznach le 26 novembre 1958 pour une nouvelle rencontre avec Adenauer et lui apporte son soutien face aux menaces de Khrouchtchev contre Berlin. Le 4 mars 1959, à Marly, il propose d'établir des relations privilégiées entre la France et la RFA. À la fin de l'année, Adenauer remercie le général pour sa fermeté dans l'affaire berlinoise et s'engage à intensifier les relations entre les deux pays. L'arrivée de John F. Kennedy à la Maison-Blanche, en janvier 1961, rapproche encore les deux hommes : Adenauer soupçonne le nouveau président d'être trop enclin au compromis afin de favoriser la détente.
La période qui suit Colombey connaît aussi des désillusions, preuve que la confiance reste fragile. Le 17 septembre 1958, trois jours seulement après la rencontre, de Gaulle adresse à Washington et à Londres un mémorandum proposant une réorganisation de l’OTAN autour d’un directoire à trois. Il n’en informe pas Adenauer. Cette initiative témoigne de la volonté de de Gaulle de renforcer la place de la France dans les décisions stratégiques occidentales, mais elle risque aussi de reléguer la RFA à un rôle secondaire. Adenauer se sent ainsi mis à l’écart d’un projet qui ne tient pas suffisamment compte des intérêts allemands. Cet épisode révèle les limites du rapprochement franco-allemand : de Gaulle souhaite renforcer la coopération avec Adenauer, tout en revendiquant pour la France un rôle privilégié au sein de l’Alliance atlantique. Le refus de cette proposition par les États-Unis et le Royaume-Uni accentue les divergences entre Paris et ses alliés et contribue à l’éloignement progressif de la France vis-à-vis de ces deux puissances.
2. Les plans Fouchet : l'échec d'une « Union des États »
Face aux difficultés rencontrées dans ses relations avec les États-Unis et le Royaume-Uni, de Gaulle se tourne vers le projet d’une union politique européenne. Adenauer et de Gaulle se rencontrent à Rambouillet les 29 et 30 juillet 1960. Le Général y exprime sa volonté de construire une Europe politique et culturelle, capable de se défendre. Selon lui, l'Europe de l'Ouest doit former un contrepoids (Gleichgewicht) face à l'URSS, grâce à une étroite coopération entre ses États et à un développement positif des relations franco-allemandes.
Les Six, la Belgique, la France, l'Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas et la RFA, chargent ensuite une commission présidée par le diplomate français Christian Fouchet de préparer des projets d'union politique. Le premier plan Fouchet est présenté le 19 octobre 1961, dans un contexte international aggravé : de Gaulle refuse toute négociation avec Moscou, alors qu'Adenauer et Kennedy acceptent le principe de pourparlers américano-soviétiques. Le plan comprend trois volets : la politique étrangère, la défense, et la coopération universitaire et scientifique. Les négociations sont en bonne voie et le texte n'attend plus que quelques correctifs.
Le 18 janvier 1962, le second plan Fouchet revient pourtant sur des concessions importantes. Il réintroduit l'économie dans le projet d'union et supprime la formule qui garantit le respect des Communautés existantes, ainsi que la référence à l'Alliance atlantique. De Gaulle impose ce nouveau texte à la place de la version préparée par le Quai d'Orsay, et les partenaires européens le jugent inacceptable. En février 1962, l'émotion est à son comble. Adenauer et de Gaulle se retrouvent à Baden-Baden. Adenauer se montre ferme et défend les Communautés européennes existantes ; de Gaulle promet alors de corriger le plan présenté en janvier. Le Général révise certaines de ses positions en avril 1962, mais les négociations échouent.
Les plans Fouchet font naître l'idée d'une union politique. Leurs échecs font naître l'idée d'une union politique bilatérale.
II. De l'échec du second plan Fouchet au traité de l'Élysée : la voie d'une coopération bilatérale (1962-1963)
Après l’échec du second plan Fouchet, le Général et Adenauer choisissent néanmoins de poursuivre leur rapprochement sur une base bilatérale. Dans cette évolution, la diplomatie interpersonnelle, fondée sur le lien personnel entre les deux dirigeants, joue un rôle important. Leurs voyages officiels en 1962 donnent une dimension symbolique à la réconciliation franco-allemande et témoignent de leur volonté politique de renforcer la coopération entre les deux pays.
1. Une réconciliation politique par le haut : les voyages officiels du général de Gaulle et d'Adenauer
Les deux voyages officiels de 1962 s’inscrivent dans cette volonté de renforcer les relations franco-allemandes. L’entretien du 5 juillet 1962 fait figure de prélude au traité de l’Élysée : face à l’échec annoncé du plan Fouchet et aux réticences des autres partenaires européens, les deux hommes envisagent de poursuivre leur rapprochement à deux. Le même jour, l’Algérie proclame son indépendance.
Le voyage officiel d'Adenauer en France, en juillet 1962, est ponctué de gestes symboliques. Les troupes françaises défilent à Mourmelon, sur une terre où les deux armées se sont affrontées pendant les deux dernières guerres. Le voyage prend aussi une dimension sacrée : le 8 juillet 1962, de Gaulle et Adenauer assistent à une messe et à un Te Deum dans la cathédrale de Reims. Les deux hommes font ainsi de Reims le berceau d'une Europe pacifiée. La cité des sacres n'est plus seulement un lieu de l'histoire de France ; elle devient le symbole des relations franco-allemandes.
Le voyage officiel de De Gaulle en RFA, en septembre 1962, poursuit ce « récit franco-allemand officiel ». Le Général prononce quatorze discours, tous en allemand, traduits et appris par cœur, dont le discours à la jeunesse allemande au château de Ludwigsburg. Le Bayernkurier écrit que ce voyage scelle l'amitié franco-allemande et la volonté de forger un avenir commun. Der Spiegel le traite avec ironie : pendant six jours, de Gaulle « parcourt les provinces orientales du vieil empire carolingien4. » De Gaulle qualifie lui-même son voyage de « fait historique ». Ces deux voyages reposent sur une même démarche : chaque pays reconnaît les souffrances infligées à l'autre.
2. D'un protocole à un traité : une signature en pleine crise de la CEE
En septembre 1962, le gouvernement français remet un mémorandum qui propose une coopération étroite entre les deux pays. En novembre, le gouvernement fédéral donne son accord. Les deux gouvernements prévoient alors de formaliser cette coopération par un simple protocole.
Le 14 janvier 1963, de Gaulle annonce en conférence de presse son refus de l'adhésion du Royaume-Uni à la CEE. Cette décision provoque une crise au sein de la Communauté : les cinq autres États membres s'opposent à lui. De Gaulle rejette le « grand dessein » de Kennedy et voit dans le Royaume-Uni le cheval de Troie des Américains. Il veut une Europe guidée par la France. Le Premier ministre britannique, Harold Macmillan, ne s'en étonne pas ; la presse allemande, elle, s'indigne.
Le 18 janvier, Adenauer décide pourtant de transformer le protocole en traité. Le 20 janvier 1963, sa délégation arrive à Paris. Le chancelier est déterminé à signer. Jean Monnet, président du Comité d’action pour les États-Unis d’Europe, et Walter Hallstein, président de la Commission de la Communauté économique européenne (CEE) veulent qu'il fasse de l'entrée du Royaume-Uni une condition préalable à la signature. Les Américains attendent de lui qu'il persuade de Gaulle et lui adressent plusieurs télégrammes. Les premières discussions s'ouvrent le 21 janvier. Le 22 janvier, le traité est signé, et de Gaulle et Adenauer s'embrassent. Le Général souligne la portée du moment : « Il n'est pas un homme dans le monde qui ne mesure l'importance capitale de cet acte5. »
Avec ce traité, de Gaulle impose sa conception : une coopération entre États, sans création d'institution supranationale. Les deux signataires n'y cherchent cependant pas la même chose. Adenauer veut la réconciliation politique et l'unification des États membres de la CEE. De Gaulle veut la réconciliation, mais surtout l'émancipation de l'Europe vis-à-vis des États-Unis.
III. Le traité de l'Élysée : l'institutionnalisation des relations bilatérales
1. Les champs du traité : les affaires étrangères, la défense et la jeunesse
Le traité de l'Élysée institutionnalise les relations bilatérales. Sa partie consacrée à l'organisation crée, dans chaque pays, une commission interministérielle chargée de suivre son application. La déclaration commune sur l'organisation et les principes de la coopération entre les deux États contient deux dispositions. La première fixe un calendrier contraignant de rencontres régulières à tous les échelons : les chefs d'État et de gouvernement se réunissent au moins deux fois par an, les ministres et les hauts fonctionnaires à un rythme défini.
« 1. Les Chefs d’Etat et de Gouvernement donneront en tant que de besoin les directives nécessaires et suivront régulièrement la mise en oeuvre du programme fixé ci-après. Ils se réuniront à cet effet chaque fois que cela sera nécessaire et, en principe, au moins deux fois par an. 2. Les Ministres des Affaires étrangères veilleront à l’exécution du programme dans son ensemble. Ils se réuniront au moins tous les trois mois. Sans préjudice des contacts normalement établis par la voie des ambassades, les hauts fonctionnaires des deux Ministères des Affaires étrangères, chargés respectivement des affaires politiques, économiques et culturelles, se rencontreront chaque mois alternativement à Paris et à Bonn pour faire le point des problèmes en cours et préparer la réunion des Ministres […] 6. »
La seconde disposition établit un programme de coopération dans trois domaines. En matière d'affaires étrangères, les ministres se rencontrent au moins tous les trois mois. Les deux gouvernements s'engagent à se consulter, avant toute décision, sur les questions importantes de politique étrangère, en particulier la politique européenne, les relations Est-Ouest et l'OTAN.
En matière de défense, les autorités compétentes des deux pays doivent rapprocher leurs doctrines afin d'aboutir à des conceptions communes. Des instituts franco-allemands de recherche opérationnelle doivent mettre en pratique ce rapprochement. Les ministres de la Défense et des Armées se rencontrent au moins tous les trois mois, et les chefs d'état-major au moins tous les deux mois.
En matière d'éducation et de jeunesse, le traité aborde d'abord l'enseignement des langues. Dans le mémorandum de septembre 1962, la partie française demandait la possibilité de choisir le français comme première langue au lycée. Le texte final est plus prudent : « Les deux gouvernements s'efforceront de prendre des mesures concrètes en vue d'accroître le nombre des élèves allemands apprenant la langue française et celui des élèves français apprenant la langue allemande7. » Le traité encourage aussi les équivalences d'études et de diplômes ainsi que les échanges universitaires, afin de favoriser la libre circulation des étudiants. La coopération scientifique connaît un grand essor, dont témoigne par la suite la création de l'institut franco-allemand Laue-Langevin à Grenoble. Enfin, la politique de la jeunesse aboutit à la création de l'Office franco-allemand pour la jeunesse (OFAJ) le 5 juillet 1963. Le traité encourage également les jumelages entre villes et entre établissements scolaires.
2. Les silences du traité : l'économie et la culture
L'absence de l'économie s'explique par l'expérience du plan Fouchet. Le mémorandum du 5 septembre 1962 ne mentionne aucune question économique : celles-ci restent du ressort de la CEE. Les deux gouvernements refusent de déposséder la Communauté et d'affronter les autres pays européens, ce qui aurait exacerbé les critiques. Les domaines retenus reflètent ainsi fidèlement le premier plan Fouchet.
La culture occupe aussi une place étonnamment réduite. Le traité ne parle que d'éducation et de jeunesse. La culture en fait donc partie au sens large, mais pas au sens classique d'échanges littéraires et artistiques ou de coopération audiovisuelle. Cette absence surprend pour deux raisons. D'une part, le traité est beaucoup plus restrictif que l'accord culturel de 1954. D'autre part, la culture acquiert à cette époque en France une reconnaissance particulière, sous l'impulsion d'André Malraux. En réalité, le traité évoque les affaires culturelles à deux endroits. Le chapitre « Organisation » mentionne la direction des Affaires culturelles des ministères des Affaires étrangères. Dans sa partie consacrée à l'éducation et à la jeunesse, le traité de 1963 reprend presque à l'identique certaines formulations de l'accord culturel franco-allemand du 23 octobre 1954.
Conclusion
Le traité de l'Élysée est l'aboutissement d'un processus engagé entre 1958 et 1963. Après l'échec du plan Fouchet, de Gaulle et Adenauer veulent faire à deux ce qui n'a pas pu être fait à six. La réconciliation politique, mise en scène à Reims, précède le traité ; le traité appose son sceau sur un processus commencé plus tôt.
La valeur politique du traité tient à une obligation : il contraint deux pays aux conceptions opposées de l'Europe à se concerter très fréquemment. L'Allemagne défend une approche fédérale, la France une approche intergouvernementale. Adenauer considère le traité comme la pièce maîtresse de ses quatorze années à la chancellerie. Le traité répond aussi aux intérêts de De Gaulle : il fonde la politique européenne sur un axe fort, celui de Paris et de Bonn, au service d'une « Europe européenne ». Il organise la coopération dans trois domaines : les affaires étrangères, la défense, l'éducation et la jeunesse.
Ces trois domaines restent au cœur de la relation franco-allemande. En janvier 2019, Emmanuel Macron et Angela Merkel signent le traité d'Aix-la-Chapelle, qui renforce la coopération entre les deux pays dans ces mêmes champs.
Notes de bas de page
LE FIGARO, « 1963 : Réconciliation entre la France et l’Allemagne », Le Figaro, 18 décembre 2012, https://www.lefigaro.fr/mon-figaro/2012/12/18/10001-20121218ARTFIG00569-1963-reconciliation-entre-la-france-et-l-allemagne.php.
ADENAUER, Konrad, Erinnerungen, citation reprise dans « Ende einer Erbfeindschaft », Die Welt, https://www.welt.de/welt_print/article2438466/Ende-einer-Erbfeindschaft.html.
GROSSER, Alfred, « France-Allemagne : 1936-1986 », Politique étrangère, vol. 51, no 1, printemps 1986, p. 252, https://www.jstor.org/stable/42671957.
DER SPIEGEL, « Bis zum Ural », Der Spiegel, no 37/1962, 11 septembre 1962, https://www.spiegel.de/politik/bis-zum-ural-a-ac4f8733-0002-0001-0000-000032655071.
DE GAULLE, Charles, « Allocution du général de Gaulle, président de la République », 22 janvier 1963, Présidence de la République, https://www.elysee.fr/charles-de-gaulle/1963/01/22/signature-du-traite-de-lelysee-22-janvier-1963.
FRANCE-ALLEMAGNE.FR, « Traité de l’Élysée – 22 janvier 1963 », partie I, « Organisation », points 1 et 2, https://www.france-allemagne.fr/Traite-de-l-Elysee-22-janvier-1963.html.
FRANCE-ALLEMAGNE.FR, « Traité de l’Élysée – 22 janvier 1963 », partie II, « Programme », section C, « Éducation et Jeunesse », point 1, sous-point 1, https://www.france-allemagne.fr/Traite-de-l-Elysee-22-janvier-1963.html.
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GROSSER, Alfred, « France-Allemagne : 1936-1986 », Politique étrangère, vol. 51, no 1, printemps 1986, p. 247-255, https://www.jstor.org/stable/42671957.
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